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贵州纪检监察调研法规参考2021第6期

文章来源:贵州省纪委监委网站

发布于:2021/10/14 17:18:02

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纪检监察建议适用问题的调研报告

编者按:省纪委省监委案件监督管理室完成的2020年度党风廉政建设和反腐败斗争重要问题调查研究课题《纪检监察建议适用问题的调研报告》,全面总结了我省运用纪律检查建议书和监察建议书的做法及成效,针对存在的主要问题,深入分析原因,提出的对策建议具有很强的针对性、指导性、实践性,有利于全省各级纪检监察机关擦亮监督利器,提升纪检监察建议质量,推动源头治理,深化标本兼治。现将调研报告全文刊发,供学习参考。

纪检监察建议适用问题的调研报告

纪检监察建议是纪检监察机关充分履行职责的重要体现,是深化标本兼治、构建“三不”机制、发挥监督保障执行、促进完善发展作用,推动制度优势转化为治理效能的有效方式。为用好纪检监察建议有力武器,充分发挥其纠偏、堵漏和治本功能,省纪委省监委案件监督管理室成立专题调研组对2019年度全省各级纪检监察机关运用纪律检查建议书和监察建议书(以下简称“两书”)情况开展了专题调研形成报告,以期为全省纪检监察机关进一步依纪依法规范运用“两书”提供参考。

一、主要做法及成效

近年来,全省各级纪检监察机关立足职能职责,始终坚持问题导向,规范运用纪检监察建议书,有效促进有关党组织或单位加强自身建设、堵塞漏洞、完善体制机制,推动源头治理,深化标本兼治。2019年,全省各级纪检监察机关共发出纪检监察建议书1711份,其中纪律检查建议书747份,监察建议书964份。

(一)精准问诊,用好提示预警“信号灯”。一是个案“诊”、堵塞漏洞。针对日常监督检查、审查调查等工作中发现的廉政风险漏洞和苗头性、倾向性等问题,以及进行立案查处的个案问题细心“诊”,深入分析案情,全面剖析个案背后的深层次原因,找准病灶、明晰病根、祛除病故。二是共性“诊”、综合治理。深入分析案件查办过程中的共性问题,对全系统、全领域可能存在的类似风险进行全面排查,并针对发现的风险点及时下发建议书,督促整改落实。比如,遵义市桐梓县监委针对日常监督中发现的全县非煤矿山存在税费流失等问题,向该县税务局发出监察建议书,该局通过对辖区内54个非煤矿山企业开展清理排查整改工作,催缴入库税务932万余元,建立完善制度2项,解决共性问题4条。三是分类“诊”、点穴治病。针对查处的典型案件、监督检查等发现的苗头性倾向性问题,紧扣问题分类,深入分析背后的深层次原因,紧盯管理和制度机制中存在的漏洞,针对问题分类精准提出纪检监察建议。

(二)精准把脉,用好改进工作“督办书”。一是用“两书”助力脱贫攻坚。全省各级纪检监察机关一方面持续深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理,另一方面用“两书”做好容错纠错机制,为脱贫攻坚中有作为、敢担当的干部打气撑腰,激发干部干事创业激情。比如,省纪委省监委坚持容纠并举,对脱贫攻坚工作中存在失误和错误的单位和个人,采取纪检监察建议书等方式,督促有关单位和个人对问题整改到位。二是用“两书”助力扫黑除恶。自扫黑除恶专项斗争开展以来,全省各级纪检监察机关聚力深挖彻查,紧盯“打伞破网”,注重用好“两书”,强化以案促改,助推扫黑除恶取得成效。比如,省纪委省监委专门出台工作办法,对涉黑涉恶案件的纪检监察建议制发情形、格式内容、办理程序、跟踪督办等作出明确规定,用好用活纪检监察建议。三是用“两书”助力纠正“四风”。紧密结合“四风”问题易反弹、变种隐形问题,通过下发“两书”,引导党委(党组)落实作风建设的主体责任,开展专项整治。

(三)精准下药,开好固本培元“千金方”。一是健全工作机制。为切实解决纪检监察建议工作在实践操作中存在的文书体例格式不统一、适用对象和情形不准确、制发程序不规范、建议内容不精准等问题,有的纪检监察机关按照有关规定,探索制定规范使用“两书”制度。比如,黔东南州纪委州监委结合工作实际制定了《黔东南州纪检监察机关纪律检查建议、监察建议暂行办法》。二是规范审批管理。纪检监察建议是具有严肃性和权威性的公文,实践中各级纪检监察机关严格按照公文发文程序,先由相关科室负责拟制建议书初稿,再由分管领导审核,最后由主要领导签发,这既有助于提高纪检监察建议的文书质量,也有助于提高相关党组织或单位对纪检监察建议的重视程度,进而提高整改质量。三是规范事前沟通。有的纪委监委在制发纪检监察建议前,主动与相关党组织或单位联系沟通建议内容,确保建议贴近实际,具有可操作性,从而让相关党组织或单位能够真正认同接受抓好整改。

(四)精准祛病,打好督促整改“歼灭战”。一是强化跟踪“疗效”。为避免纪检监察建议书“一发了之”,整改“走过场”、责任“挂空挡”、落实“打折扣”等问题发生,有的纪检监察机关按照“谁建议、谁跟踪”原则,建立问题清单台账,实行销账管理、动态分析、检查抽查、闭环运行。比如,毕节市纪委市监委对2019年以来涉及的197个被建议单位“两书”执行情况开展监督检查,发现并督促整改问题86个,督促涉及部门建立完善规章制度53个。二是强化标本兼治。把“两书”运用作为做好查办案件“后半篇文章”的重要抓手,推动案发单位深入开展警示教育,完善制度,堵塞漏洞,达到发出一份建议、解决一类问题、完善一批制度的效果。比如,省纪委省监委派驻第十八纪检监察组通过调研发现部分县(区)自然资源局存在档案管理混乱等问题,向省自然资源厅发出监察建议书,该厅通过组织整改共出台10余项制度,厅本级清理档案卷宗约13000件,整改完善卷宗4423件。三是强化结果运用。将运用“两书”作为“一案一整改”工作内容,并纳入党建等工作目标考核内容。此外,将党组织纪律检查建议整改落实情况纳入年度党建考核内容,作为评价党风廉政建设情况的重要参考,倒逼各级党政机关和领导干部守责、担责、尽责。比如,省纪委省监委出台《关于深入推进“一案一整改”工作的指导意见》,将运用“两书”作为“一案一整改”工作内容,并纳入党建工作目标考核及纪检监察业务工作年度考评内容。

二、存在的主要问题

全省各级纪检监察机关把监督工作摆在更加突出位置,“两书”运用水平持续提升,但也存在一些亟待研究解决的问题。

(一)“两书”学习不够、认识不足。一是思想认识不清。一些纪检监察机关对纪检监察建议使用缺乏系统学习,存在向单位发纪律检查建议书,向党委(党组)发监察建议书情况。比如,2019年某区纪委发放的18份纪律检查建议书,其中有6份错发为单位,而不是(党委)党组。二是业务知识不熟。有的对所涉及的相关领域和部门的业务知识,工作流程,职责权限不了解,在“谁来提、向谁提、提什么、如何提”问题上,存在能力不足、本领恐慌的问题,导致纪检监察建议书错发、滥发、多发。比如,某乡镇纪委在工作中发现问题后,并未向主管部门下发建议书,而是向所辖21个村居下发监察建议书,责任部门不精准,问题整改质效差。三是运用意识不强。有的纪检监察机关把纪检监察建议当作可有可无的辅助手段,工作中提出建议的主动性、积极性不够。比如,2019年某县纪检监察机关党纪政务立案243件,使用监察建议书仅1份,且未使用过纪律检查建议书。

(二)“两书”运用不平衡、参差不齐。一是从层级上看呈现逐级递减态势。纵向上,即县以下“两书”运用工作弱于市级纪检监察机关。比如,2019年,某州各级纪检监察机关结案1926件,制发“两书”209份,制发比例分别为州级50%、县级20.5%、乡级0.4%。横向上,市级、县级纪委监委使用建议书的数量多于本级派驻纪检监察机构。比如,2019年度市级纪委监委使用建议书110份多余市级派驻纪检监察组的42份;县级纪委监委使用建议书1275份多余县级派驻纪检监察组的102份。二是从时间上看,线索核查及案件查办后使用纪检监察建议书数量明显多余日常监督发现问题。比如,2019年某市各级纪检监察机关共使用36份纪检监察建议书,其中线索核查中发现问题使用14份,案后使用11份,日常监督发现问题使用11份。三是从发现问题上看,渠道比较单一,过度依赖纪检监察室在审查调查中发现的问题。比如,某县纪委2019年度下发14份纪律检查议书,全部来源于办理案件、核查问题线索中发现的问题。

(三)“两书”制发质量不高、管理缺失。一是措施不够精准。部分纪检监察建议书千篇一律,所提改进建议“放之四海而皆准”,内容空洞、笼统,缺乏针对性和可操作性。比如,2019年4月,某区纪委向某镇党委发出纪律检查建议书,建议较为笼统,没有点名道姓指出值班期间违反工作纪律的干部,导致整改质效不高。二是分析不够深入。有的建议书过于简单泛化,官话套话多,没有实际意义,对问题背后的深层次根源挖掘不深,分析不到位甚至没有分析,缺乏针对性、有效性、操作性。比如,2019年9月,某区监委向该区农业农村局发出监察建议书,未分析问题背后的原因,提出的建议为“该局要切实提高政治站位,不断增强‘四个意识’”等,建议针对性不强。三是内容格式不够规范。部分纪检监察机关发出的“两书”文件格式和内容还不够规范,存在“不同单位、不同格式”现象,甚至出现文书内容错字漏字等问题。比如,某县监委发出的监察建议书,建议“要建立建全相关制度”,存在“建全”错误。

(四)“两书”执行不到位、监督不力。一是监督执行不力。有的纪检监察机关监督执行不力,持续跟踪问效不多,建议书“一发了之”“报来即结”“不报不问”,影响了纪检监察建议的权威和效力。二是整改质效不高。有的所涉部门单位对建议书整改事项不够重视,敷衍塞责,虚假应付,空对空、“踢皮球”、“打太极”,整改落实不到位,存在管理漏洞,没有从根本上制度上解决问题。三是严肃性不够。少数基层单位对“两书”重视程度不高,收到“两书”后,未能以问题为导向排查整改,或者只做一些印发文件等象征性“留痕”工作,问题整改的方式方法较为浅显。比如,某县监委发出的监察建议书,无执行情况报告,只有相关的印证材料。

三、原因分析

调研组针对存在的上述问题,从表面症结入手,认真剖析引发问题的根源性因素,以求为解决问题明确路径指向。

(一)在思想认识上,没有深刻领会“两书”的重要性和必要性。有的纪检监察机关没有深刻认识到纪检监察建议工作是深入推进纪检监察体制改革,一体推进“三不腐”,发挥监督保障执行、促进完善发展作用的有效方式。有的被建议单位纪法意识淡薄,认为纪检监察建议只是一般性工作建议,没有纪法效力,执行不积极不认真,甚至打折扣搞变通,导致纪检监察建议书“掷地无声”。

(二)在使用范围上,没有有效掌握“两书”的平衡性和充分性。有的纪检监察机关发现问题渠道比较单一,大多数“两书”是针对审查调查中发现的问题而发的,而针对在日常监督中发现的问题提出的纪检监察建议较少。有的纪检监察机关对制发纪律检查建议和监察建议的重视程度不尽一致,工作开展不均衡。有的纪检监察机关出于各方面因素的考虑,不愿使用纪检监察建议,该用不用的现象大量存在,甚至有的部门和单位至今没有破题。

(三)在制发质量上,没有准确理解“两书”的规范性和精准性。有的单位思想上不重视、工作作风不实,制作建议书粗糙,敷衍了事,审核把关不严,出现文书不规范、格式不统一、错字漏字等现象。有的办案人员忽视调查研究环节,未深挖问题背后的主体责任和制度机制原因,浮于表面、泛泛而谈,分析问题或提出建议过于简单,缺乏针对性、指导性、可操作性。

(四)在督促整改上,没有充分把握“两书”的严肃性和权威性。有的纪检监察机关还未形成研判问题、分析成因、推进整改、成效评价、监督问责的工作闭环,导致建议“不落地不生根”或整改表面化,督促被监督单位完善体制机制、堵塞制度漏洞等工作成效不够明显。有的被建议的单位对建议书整改事项不够重视,敷衍塞责,虚假应付,整改落实不到位。

四、对策建议

坚持问题导向、目标导向、结果导向,采取有力有效措施,针对性加强和改进“两书”运用工作,把监督武器“擦亮”“磨利”,努力实现政治效果、纪法效果和社会效果有机统一。

(一)提高思想认识,加强学习宣传,提升“两书”运用主动性。一是加强“两书”认识。深刻认识增强“两书”运用的主动性、精准性、专业性,把“两书”运用于监督检查、审查调查“前半篇文章”与举一反三、以案促改“后半篇文章”结合起来,让“小建议”发挥“大作用”,实现“四两拨千斤”的功效。二是加强教育培训。针对基层纪检监察干部在“两书”运用工作中存在的畏难情绪、本领恐慌等问题,将纪检监察建议工作纳入纪检监察素质提升工程。通过以会代训、以案带训、跟班学习等方式,提升“两书”工作专业能力、实践能力。三是开展评选“优秀两书”活动。定期组织开展“优秀两书”制发运用评选活动,评选出全省“优秀两书”进行表彰,并编制优秀“两书”案例库进行推广学习,帮助提升“两书”运用能力水平。对落实纪检监察建议效果显著的单位,组织开展现场观摩活动,为其他被建议的单位切实加强建议落实提供范本。

(二)坚持制度引领,严格流程管控,提升“两书”制发规范性。一是注重建章立制。根据中央纪委国家监委有关要求,以及《监察法》《监督执纪工作规则》等规定,省纪委省监委可结合工作实际,制定完善纪检监察建议应用规范,为加强和改进“两书”运用工作提供实操指南。二是加强规范管理。加强对纪检监察建议书的归口管理,明确各承办部门负责“两书”起草、送审、下达和监督落实、立卷归档工作,并报案件监督管理室备案。案件监督管理室要加强综合协调、监督管理、分析评估,及时提出改进和加强纪检监察建议工作的意见,进一步提高纪检监察建议的规范化水平。三是加强考评机制。建立健全“两书”运用工作评价考核、通报排名机制,将“两书”运用情况纳入案件质量评查内容和监督工作考核指标。

(三)坚持问题导向,注重靶向施治,提升“两书”建议精准性。一是深挖病灶根源。各级纪检监察机关(机构)要将收集问题、分析原因、提出建议,贯穿于监督检查、审查调查工作全过程,全方位、多视角发现问题、剖析根源,推动消除制度性障碍和机制性梗阻,让“两书”成为提示风险的“预警灯”、祛除病灶的“千金方”。二是加强调查研究。没有调查,就没有发言权。要在查清问题事实的基础上,加强调查研究,加强沟通协调,提高解决实际问题的能力。要做深入细致的思考,针对发现的问题,深刻分析成因、特点和规律,找出问题的病根病灶,对症下药,精准提出整改建议。三是加强分析研判。结合监督检查、审查调查中掌握的情况,引入相关领域专家论证,采取召开座谈会,聘任特约监察员等方式进行必要的听证调查,全面梳理归纳存在的问题,准确分析问题背后的深层次原因,增强“两书”专业含量。同时,建立完善被监督单位异议处理机制,对“两书”运用不当情况及时纠正。

(四)坚持效果导向,压实整改责任,提升“两书”落地实效性。一是完善整改落实考核。针对纪检监察建议书“一发了之”,整改“走过场”、责任“挂空挡”、落实“打折扣”等情况,要持续加强制度建设,完善归口管理、公开送达、跟踪回访、监督检查、追责问责等机制。将纪检监察建议书执行情况纳入“两个责任”检查考核、政治生态分析研判、巡视巡察、述廉述责等监督考核内容,与纪律监督、监察监督、巡视巡察监督和派驻监督衔接贯通,推动形成合力。对建议工作敷衍应付、不采纳不执行、不按时反馈落实整改情况的有关单位及个人要严肃追责问责。二是建立闭环监督链条。采取召开专题民主生活会、定期检查、电话回访、不定期“回头看”等方式实时跟踪掌握,确保“事事有回音、件件见成效”,推动形成全流程全链条的监督闭环。同时,可制定《纪律检查建议、监察建议整改落实跟踪评估评分办法》,对被监督的单位整改工作实效进行总体衡量和评价,着力强化压力传导,压紧夯实责任,形成“监督、反馈、整改、完善、再监督”的工作闭环。三是建立“两书”抄送机制。在向被建议党组织或单位发送建议书的同时,应抄送被建议党组织或单位的主管部门及与其对口联系的监督检查部门,由其负责督促整改落实。